瑞典的议会监察专员制度

监察专员的英语单词为“ombudan”,是来源于瑞典的外来语.“parliamentaryombudan”在我国有多种不同的译文:“议会监察专员或议会调查专员”、“议会司法专员”、“议会督察专员”、“申诉专员”、“议会监察员或监察官”.笔者采用大多数人的通常译法――议会监察专员.

议会监察专员的设立与影响

1809年,瑞典议会通过《政府组织法》,废除君主专制制度,但保留司法总监一职（仍由国王任命）,同时,议会认为由司法总监对行政官员进行的监察并没有充分保障公民的权利,需要建立一项独立于政府的,监督行政官员履行职责的制度.这样,监督各级官员活动的职责由议会选举的1名监察专员担任,该监察专员根据议会发布给他的指令,监督法官与政府官员是否遵守法律,并按照法律的正当程序,对在履行职责过程中采用暴力、基于个人私利或其他原因违法或未履行与其职务相关职责者进行追诉.从此瑞典创立了世界上最早的议会专职监察专员制度.

在国外,瑞典的议会监察专员制度声名远扬,引起众多国家的兴趣.曾经有人认为,除了瑞典冷拼（当地的名菜）之外,监察专员是最为外人所知的“瑞典现象”.但国外真正引进议会监察专员制度则在20世纪初,1918年芬兰建立议会监察专员制度,1953年丹麦建立类似机构,1962年新西兰作为第一个非北欧国家引进监察专员制度.此后,议会监察专员在世界各地迅速扩展开来,目前,全世界大约有60个左右的国家和地区设立了与瑞典监察专员职能大致相同的职位,包括英国、南非、泰国、阿根廷、中国香港等等.瑞典的议会监察专员自己每年也要接待来自世界各国的无数次访问,并收到大量的邀请函,邀请其到其他国家访问或参加研讨会等.1990年,丹麦提议将监察专员制度引入欧洲议会的监督体系,1994年欧盟监察专员署正式对外办公,成为世界上第一个瑞典模式的国际监察机构.事实上,各国的监察专员层出不穷,且各具特色.他们的地位、职权范围、隶属关系、工作手段也不尽一致.因此,瑞典监察模式仿佛是“一块布”,可以剪裁成不同“服饰”.

议会监察专员的组织和职权

在组织上,自1809年到现在,瑞典议会监察专员制度逐步得到完善.根据《政府组织法》第12章第6条的规定,议会应选出一名或数名监察专员,根据议会的指示负责对公务员执行法律与其他法规的情况实施监督.1810年,瑞典议会依法设置了一名监察专员,后来为防止专员缺位,又任命了一位侯补专员.1976年,议会监察专员增至4名.在这4名议会监察专员中,其中1名为首席专员,负责监督税收、文官和文书档案,1名负责监督司法机关和监狱行政,1名负责监督军事和地方政府,1名负责监督企业、事业单位和社会福利部门.监察专员根据指令,在分派给他的职权范围内对某一案件调查或决定时,首席监察专员不得干涉.每一位监察专员对自己的行为向议会承担责任.

议会监察专员的工作由监察专员秘书处进行管理,其辅助人员包括一名行政总管、各部门主管以及其他由议会设定的行政人员.首席议会监察专员任命行政总管与各部门主管,其他工作人员的任命则由首席专员委托行政总管负责.行政总管、各部门主管以及其他监察专员秘书处的律师一般从普通法院和行政法院及行政机关中聘用,大部分人为年青的职业法官,受到良好的教育和培训,能够公正地对待各种纠纷.行政总管领导秘书处的工作,隶属首席监察专员,在其他监察专员的要求下,同时协助他们开展工作.如果确实必要,在经费允许的情况下,首席议会监察专员还可以聘用其他工作人员、专家和顾问并分配给他们具体的工作任务.

为保证议会监察专员开展监察工作,处理民众的申诉,瑞典法律赋予监察专员比较充分的巡视权、调查权、建议权、公开监察事项权和公诉权.《议会监察专员训令法》第5条规定,监察专员行使监督权以评估公众的申诉情况,其途径包括巡视以及监察专员认为必要的其他调查方式.巡视权是议会监察专员履行监督职责的重要职权,议会监察专员经常对和地方的行政机关和司法机关进行例行的巡视工作.为了审查投诉或者其他案件的需要,监察专员有权采取各种调查措施.在调查过程中有关部门和人员必须给予密切配合,任何部门和人员不得随意拒绝.在经过调查或巡视后,依据《议会监察专员训令法》第六条的规定,如果监察专员认为有必要将违法的官员解职或暂时离职时,他们可以将这种情况向有权采取相应措施的机关报告.监察专员有权将监察事项向大众传媒公布,有权将全年的监察事项汇编以年报形式向社会公开发布,以增加工作的公开化、透明度.对于国家机关及其工作人员的犯罪行为,除了对违反《出版自由法》的案件外,议会监察专员对其他刑事犯罪具有起诉权.

议会监察专员的监督对象

依据瑞典有关法律规定,议会监察专员有权监督拥有公共权力的组织和个人是否遵守法律、法规及在各个方面履行他们的义务情况.

议会监察专员的监察对象包括：第一,及地方的行政机关及其工作人员.第二,拥有行政权的公司、社团和基金会,因为根据《政府组织法》第11章第6条第3款的规定,行政职权可以委托给公司、社团和基金会行使,上述机构行使行政职权时视为行政机关.第三,对于军事部门,监督权的行使对象仅限于经过授衔的中尉以上及其他同等级别的官员.第四,法院及法官,一般而言,依据三权分立和司法独立原则,设立于议会的监察专员无权干涉法院的裁判.但是,奉行议会制的瑞典却认为：“瑞典的议会监察专员对法院的监督是基于法院依法独立,但不能凌驾于法律之上这一基本检测设.法院独立原则不能阻止采取这些维护司法领域公众信心的必要措施.”议会监察专员有权就案件审判的程序和期限进行监督,也可以对法院某一个判决发表不同意见,例如被告被判处的刑罚已超过该罪刑罚的最高刑,或者监察专员认为法院的判决在某些方面超出了自己的法定权限；同时法律也要求监察专员无权就法院在个案中就如何适用法律或认定证据的效力等问题提出异议.

议会监察专员无权监督的对象包括：第一,议会的议员和职员,议会的职员指议会管理委员会委员,议会选举复议委员会委员,议会申诉委员会职员及议会秘书处职员.第二,国家银行管理委员会成员,国家银行的董事长及副董事长,但是,以上人员在依据1992年公布的《货币与信用法》行使国家银行的行政权力,进行行政决策时除外.第三,内阁或者内阁所属各部的大臣,在前面已阐述过,内阁大臣也不是其下属的行政委员会和部附属机构的首长,行政委员会和部附属机构不是内阁各部的组成部分,议会主要通过宪法委员会监督内阁大臣履行职责的情况.第四,司法总监.第五,地方议会的议员.第六,任何一个监察专员都不受其他监察专员的监督.

议会监察专员对民众申诉的审查

在议会监察专员设立之初,瑞典民众知晓该机构的不多,主动向其提供案件线索的很少,议会监察专员主要通过本人主动调查来履行监督职责.据统计,在监察专员设立的19世纪,民众向专员申诉和控告的案件每年不超过70件.进入20世纪,民众认识到监察专员的职责和权力,监察专员受理申诉的数量随之大幅度增长,在七八十年代平均每年3000件左右,90年代则增加到4000件,2000年受理申诉5000多件.需要注意的是,议会监察专员的监督活动并不限于对申诉的被动调查,监察专员也可以主动地寻找线索.监察专员往往从报纸、电视、广播等大众传媒的报道和公众的街谈巷议中主动寻找国家机关及其工作人员违法违纪的线索,然后立案展开调查.

任何人,即使是其他国家的公民,或者是居住在国外的瑞典公民,都可以向监察专员提出申诉.没有规定要求投诉人本人必须与案件有关.申诉应当以书面形式做出,若申诉人无法撰写书面诉状,则监察专员秘书处一般会安排专人为申诉人免费书写诉状.《议会监察专员训令法》规定了诉状的内容要件：申诉应当指明申诉对象是哪个行政机关,申诉的具体行政行为,该行为发生的时间,以及申诉人的姓名和地址；如果申诉人拥有与该行政行为存在关联的证据,这些证据就应当附录其中.依据瑞典的法律,犯罪嫌疑人或正在服刑的人员在限制人身自由期间,其通讯自由也会受到限制,但他们有权写信给监察专员,而不受对其实施的有关禁止寄送信件和其他资料命令的限制.如果申诉人要求回执,监察专员秘书处应当对其收到的申诉书发送回执.

穷尽行政和司法救济并不是议会监察专员调查申诉案件的前提,但是,作为惯例,若申诉的案件正处在行政复议或司法审查阶段,监察专员除对程序性问题实施监督外,他应暂停对案件的审查.申诉的案件处理完结后,监察专员应当通知申诉人有关其申诉是否被驳回、是否被受理、是否移送其他机关,或者已经开始进行调查的情况,不得延误.需要注意的是,申诉的案件受到两年时效的限制,也就是说,除非另有特别原因,监察专员不得对两年之前或者更早发生的案件进行调查.

我国应借鉴瑞典模式引入议会监察专员制度

瑞典的议会监察专员是以人民代表机关控制行政官员行为的新制度,具备现代行政监察的基本特征,为各国监督制度的发展提供了许多成功的经验和启示,值得各国借鉴.这种比较的监督体制在某种程度上起到了单个议员(或人大代表)无调查权和纠正权不足的作用.

议会监察专员的任务就是维护法治原则及保障公民权利与自由.瑞典法律授予议会监察专员各种特权,其目的是为了向民众提供更多的救济途径,而不是与司法机关或行政机关争夺司法审查权或行政裁量权.瑞典首席监察专员克莱斯艾克吕特说过：“评价瑞典的监察专员制度的影响当然十分困难.但如果说瑞典宪法没有议会监察专员是不可想象的却并不为过.该机构成功的一个重要原因即在于,通过为普通公民提供一种经济而简单的途径,将公共权力部门的行为的合法性与公正性置于无私的监督之下,使得该机构发挥了其作为瑞典社会的稳定性因素的作用.”监察专员犹如悬在官员头顶的达摩克利斯剑,它使官员必须兢兢业业,谨慎工作,不敢滥用权力,被瑞典民众赞誉为“法律的监护人”.

在我国,作为权力机关的人民代表大会及其常委会对政府的监督虽然处于有利位置,宪法和其他法律都赋予了人大许多监督权,但是人大一直对政府的监督效果不是很明显.一个很重要的原因就是,局限于法律程序性的监督很难应对瞬息万变的行政行为.瑞典的议会行政监察专员制度的一大特色,就是能够利用一些非正式程序和法外的救济来补充正式法律手段的不足.这对人大加强对政府的监督可谓是一个很值得借鉴的制度设计.而且,我国宪法和《各级人大常委会监督法》为议会监察专员制度的建立也提供了法律依据.我国宪法第七十一条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为有必要的时候,可以组织关于特定问题的调查委员会,并根据调查委员会的报告,做出相应的决议.”《各级人大常委会监督法》第四十二条进一步做出具体规定：“调查委员会进行调查时,有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料.”这几乎就是为这一制度设计提供的法律依据,只要把这个“特定问题的调查委员会”根据有关宪法和法律确定为全国人民代表大会“需要设立的专门委员会”,就可以解决设立议会监察专员制度的宪法依据问题.这样,引用、借鉴议会监察专员制度的必要性、合法性和现实可能性都可谓俱全了.

(作者单位:烟台大学法学院)

（本文编辑张加春）